У результаті реалізації проекту ENPI FLEG II виконано аналіз законодавчої бази мисливського господарства України та розроблено початковий варіант першочергових пропозицій щодо покращення його функціонування зважаючи на принципи сталого управління природними ресурсами. Опрацьовані пропозиції включають узгоджену позицію учасників круглого столу організованого за участю представників мисливської галузі, науковців та громадскості. У результаті обговорення сформовано і узагальнено найактуальніші проблеми мисливського сектору та пропозиції і шляхи для їх вирішення, які представлено нижче.

1. Організація державного регулювання угідь державного мисливського резерву

Зміни до Закону України «Про мисливське господарство та полювання» встановлюють окремий статус – «Мисливські угіддя державного мисливського резерву», тобто, угіддя, не надані у користування або звільнені за рахунок позбавлення права користування. Причинами появи мисливських угідь державного мисливського резерву є відсутність мотивації у власників земельних ділянок погоджувати їх безоплатне надання у користування під ведення мисливського господарства та погодження надання у користування мисливських угідь з великою кількістю дрібних землевласників; відсутність ефективної охорони угідь державного мисливського резерву, відшкодування збитків, завданих мисливськими видами тварин, обліку чисельності мисливських тварин, проведення біотехнічних заходів, ефективного регулювання чисельності хижих та бродячих тварин, ліміту добування мисливських тварин тощо.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Для мотивації землевласників/користувачів земельних ділянок до відповідних погоджень внести зміни до Закону України «Про мисливське господарство та полювання»: передбачити погодження надання земельних ділянок у користування під мисливські угіддя виключно з місцевими територіальними громадами (сільські, селищні, міські ради) із встановленням оплати на конкурентних засадах (тендер, аукціон, електронні торги); запровадити податок для землевласників/користувачів, які відмовляються надавати погодження надання своїх земельних ділянок у користування під мисливські угіддя.

Внесені пропозиції сприятимуть наданню у користування більшої площі земельних ділянок під мисливські угіддя, підвищенню ефективність ведення мисливського господарства; спрощенню адміністрування при наданні у користування мисливських угідь, що дозволить виключити корупційну складову; надходженню оплати за користування мисливськими угіддями, соціальному розвитку власників земельних ділянок/місцевих громад.

2. Адміністративно-правовий аспект державного регулювання мисливського господарства у системі Державного агентства лісових ресурсів

Після схвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Міністерства аграрної політики та продовольства України, Міністерства соціальної політики України, інших центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується та координується через відповідних міністрів» від 16.10.2012 до Державного агентства лісових ресурсів України перейшли такі повноваження обласних управлінь у галузі мисливського господарства: видача дозвільних документів (паспорти на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів, посвідченння мисливця і щорічна контрольна картка обліку добутої дичини та порушень правил полювання, ведення державного кадастру мисливських тварин, вирішення питання надання у користування мисливських угідь, здійснення державного контролю тощо).

Державне агентство лісових ресурсів України передало, у свою чергу, вищевказані повноваження обласним управлінням лісового та мисливського господарства через відповідні накази про внесення змін у відповідні положення, що суперечить статті 6 Конституції України (органи виконавчої влади України здійснюють свої повноваження відповідно до законів України) та статті 19 (органи державної влади і їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі та в межах повноважень, та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України).

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести відповідні зміни до ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» про надання/повернення повноважень територіальним органам центрального органу виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері лісового і мисливського господарства.

Внесені пропозиції усунуть правову колізію у галузі мисливського господарства, що буде сприяти оптимізації адміністрування у державного управління та усуненню корупційної складової.

3. Оптимізація механізму надання адміністративних послуг у мисливстві: посвідчення мисливця, щорічна контрольна картка обліку добутої дичини та порушень правил полювання

Отримання посвідчення мисливця передбачає здачу відповідного кваліфікаційного тесту, що містить питання з галузі біології мисливських тварин, техніки безпеки, надання першої медичної допомоги, методів полювання. Претенденти на посвідчення мисливця, крім тих, які мають фахову освіту, не володіють достатніми знаннями у цих галузях та потребують додаткової підготовки, як це передбачено у багатьох країнах Європи.

Процес видачі контрольної картки обліку добутої дичини є тривалим та незручним для мисливців. Існує правова неврегулюваність видачі контрольної картки у випадку переїзду мисливця в іншу область. Відсутність в Україні об’єднаної комп’ютерної бази даних власників посвідчень мисливця та контрольної картки нівелює механізм ефективного притягнення порушників правил полювання до відповідальності.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Створити об’єднану комп’ютерну базу даних власників посвідчень мисливця та контрольної картки з метою обліку порушень правил полювання та добутої дичини. Нормативно-правовим актом запровадити обов’язкове проходження курсів підготовки для претендентів на посвідчення мисливця, крім осіб, які мають відповідну фахову освіту. У програму курсу включити теоретичні питання і практичні навики у влучності стрільби. Передати повноваження надання адміністративних послуг у мисливському господарстві районним (міським) центрам надання адміністративних послуг.

Внесені пропозиції дозволять зробити ефективним, транспарентним допуск мисливців до права полювання; облікувати порушників правил полювання та дієво притягувати їх до відповідальності, облікувати чисельність добутої дичини.

4. Удосконалення законодавства у частині надання у користування мисливських угідь

Проблеми сталого розвитку мисливської галузі при наданні у користування мисливських угідь спричиняють такі негативні чинники: відсутність оплати за користування сервітутами при веденні мисливського господарства; колізійність мисливського законодавства; перешкоджання користувачів мисливських угідь в частині допуску до лісу місцевого населення та місцевих мисливців до права проведення полювання на території, де вони проживають; відсутність ринкового (конкурентного) механізму при наданні у користування мисливських угідь.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Передбачити у законодавстві України визначення вартості за користування мисливськими угіддями на конкурентних засадах, при яких місцеві громади мали б преференції, що дозволить виявити ефективного користувача мисливських угідь; утворять ринковий механізм, що усуне корупційну складову при наданні у користування мисливських угідь; сплата коштів за користування мисливськими угіддями усуне соціальну напругу у громаді.

5. Нормативно-правове регулювання ведення статистики у мисливському господарстві

Для прийняття відповідних управлінських рішень у галузі мисливства необхідну інформацію – економічні показники (доходи видатки, чисельність персоналу), чисельність популяції дичини і її добування отримуюють через державне статистичне спостереження. Однак, у цій сфері спостерігається дублювання функцій обліку мисливських тварин між органами, уповноваженими вести державне статистичне спостереження та Агентством лісових ресурсів України. Проблемною для ведення статистики залишається інституція «Щорічної контрольної картки обліку добутої дичини та порушень правил полювання», покликана сприяти обліку добутої дичини та кількості порушень правил полювання, що дало б змогу збалансувати використання природних ресурсів. Проблема недостовірності статистичних даних закладена також у територіально-адміністративному принципі реєстрації користувачів мисливських угідь та у відсутності інформації по ПЗФ. Статистична інформація у розрізі користувачів мисливських угідь є конфіденційною, що унеможливлює об’єктивну оцінку діяльності користувачів мисливських угідь. За дорученням Держлісагентства обласні управління лісового та мисливського господарства самостійно збирають аналогічну статистичну інформацію, чим дублюють функції управління статистики.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести зміни до чинного законодавства України щодо отримання органами Держлісагентства конфіденційної інформації державного статистичного спостереження про діяльність користувачів мисливських угідь.

З метою отримання достовірної інформації щодо популяції мисливських видів тварин включити у статистичну звітність мисливські види тварин, які знаходяться виключно в межах територіально-адміністративної одиниці (район, область).

Внесені пропозиції дозволять охопити статистичною звітністю мисливські види тварин незалежно від статусу території та створити реальну картину обліку дичини.

6. Міжгалузеве дублювання функцій державного контролю у галузі мисливського господарства

Аналіз низки нормативно-правових актів у галузі мисливського господарства дає підстави стверджувати, що перелік питань для здійснення Державним агентством лісових ресурсів України та його територіальними органами планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог законодавства у галузі мисливського господарства та полювання дублюється з Мінекології у 29 позиціях (додаток № 7). Ця ситуація зумовлює велику кількість перевірок ведення мисливського господарства безсистемного характеру, які не сприяють виявленню та усуненню недоліків.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести зміни у Наказ Міністерства екології та природних ресурсів України наказом «Про затвердження уніфікованих форм актів перевірок дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містять перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю)» від 02.10.2012 № 43 та Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України «Про затвердження переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) у галузі мисливського господарства та полювання» від 05.11.2012 № 678, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22 листопада 2012 р. за № 1955/22267 про розмежування компетенції державного контролю у галузі мисливського господарства між Мінекології та Мінагрополітики, що дозволить ефективно здійснювати державний контроль, розширити контролюючі функції обласних управлінь лісового та мисливського господарства.

7. Державне регулювання та правозастосування при виготовленні та реалізації документів на право полювання

Відстрільна картка, покликана врегульовувати чисельність добування та популяції мисливських видів тварин, не виконує свою функцію через недосконалість законодавчого забезпечення виготовлення та реалізації відстрільних карток. Відсутність уніфікованої форми відстрільної картки та порядку її виготовлення сприяє тіньовому обігу коштів, неконтрольованому добуванню дичини, а видача сезонних відстрільних карток не відповідає вимогам обліку добутої дичини.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести зміни у статтю 17 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» про уніфікацію бланку відстрільної картки по всій території України та його визнання документом суворої звітності. Повноваження щодо виготовлення відстрільних карток покласти на обласні управління лісового та мисливського господарства.

Внести доповнення до Закону України «Про мисливське господарство та полювання» про видачу виключно разових відстрільних карток або відстрільних карток «вихідного дня».

Внесені пропозиції дозволять збалансовано використовувати державний мисливський фонд, забезпечити детінізацію мисливської галузі, вести дієвий контроль за кількістю добутої дичини.

8. Удосконалення нормативно-правового забезпечення та правозастосування в організації боротьби з браконьєрством

Причини розповсюдження браконьєрства криються у проблемах нормативно-правового забезпечення та правозастосування у боротьбі з цим явищем: відсутність правових підстав боротьби з браконьєрством у користувачів мисливських угідь приватної форми власності, громадських мисливських інспекторів, посадових осіб обласних управлінь лісового та мисливського господарства; недотримання вимог законодавства щодо обов’язкової кількості мисливської охорони, низька заробітна плата та недостатнє матеріальне забезпечення єгерів; гонитва за показниками (кількістю складених протоколів); відсутність мотивації користувачів мисливських угідь боротись з цим явищем, так як реалізація відстрільних карток чи ліцензій не пов’язані напряму із чисельністю дичини у мисливських угіддях; вседозволеність і безкарність браконьєрів з вищих суспільних страт.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Органам державної виконавчої влади забезпечити дотримання вимог статті 29 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» про кількісний склад єгерської служби та її матеріальне, фінансове забезпечення. Зобов’язати органи державної виконавчої влади реагувати на дані порушення шляхом подання на вилучення з користування мисливських угідь у користувачів, які не дотримуються вимоги чисельності єгерської служби.

Внести зміни до Закону України «Про мисливське господарство та полювання» та Кодексу України про адміністративні правопорушення урівняння прав уповноважених на охорону мисливських тварин різних форм власності.

Передбачити у бюджеті кошти на утримання районних мисливствознавців із залученням їх до штату територіальних органів лісового та мисливського господарства.

Внесені пропозиції дозволять ефективно проводити боротьбу з браконьєрством, здійснювати дієвий державний контроль за веденням мисливського господарства та полюванням, що сприятиме підвищенню чисельності мисливських видів тварин та покращенню ведення мисливського господарства.

9. Колізії у компетенції органів державної влади та місцевого самоврядування у галузі мисливського господарства та полювання

Державне регулювання галузі мисливства опирається на 11 інституцій органів державної виконавчої влади і органів місцевого самоврядування. Аналіз нормативно-правових актів вказує на проблему дублювання повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства (Мінагрополітики) та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (Держлісагентством). На практиці органи державної виконавчої влади через відсутність чітко прописаних повноважень відмовляються виконувати свої функції. Зокрема, через відсутність чіткого законодавчого механізму надання у користування мисливських угідь залишається неефективною, як і практика його правозастосування, оскільки процес прийняття відповідного рішення потребує погоджень у великої кількості суб’єктів управління. Тож така система державного управління галуззю призводить до неефективного використання бюджетних коштів, носить корупційну складову, має складну систему погоджень, не забезпечує визначення єдиного відповідального суб’єкта державного управління за моделювання, планування, організацію, контроль за виконанням управлінського рішення і не відповідає загальноприйнятним (світовими) принципами збалансованого (сталого) управління природними ресурсами.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Повернути коло функцій, повноважень, відповідальності кожного органу державної виконавчої влади та органу місцевого самоврядування згідно з відповідними положеннями законодавства, чинними до 2012 року.

10. Терміни мисливства та їх визначення у ЗУ «Про мисливське господарство та полювання»

Недосконалість термінів та їх визначення у ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» спричиняє плутанину у визначенні об’єктів полювання.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести до ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» наступне визначення поняття «мисливські тварини» – дикі звірі та птахи, що можуть бути об’єктами полювання у відповідності до законодавства України. А також опрацювати та узгодити інші термінологічні тлумачення.

11. Перелік тварин, дозволених для добування

До списку тварин, дозволених для добування, належить ряд тварин, занесених до Червоної книги України (2009): тхір лісовий, нутрія вільна, куниця кам’яна, норка американська; пернаті – нерозень, чернь червонодзьоба, пухівка (гага звичайна), крохаль, кулик-довгоніг, чоботар, кроншнеп, коловодник ставковий, коловодник лісовий, набережник, коловодник болотяний, пісочник, зуйок великодзьобий, пісочник великий.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести зміни до ст. 17 та ст. 36 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» та вилучити тхора лісового, нутрію вільну, куницю кам’яну, норку американську; до статті 19 та вилучити нерозня, черні червонодзьобої, пухівки (гаги звичайної), крохалів,кулика-довгонога, чоботаря, кроншнепів, коловодника ставкового, коловодника лісового, набережника, коловодника болотяного, пісочника (зуйка) грубодзьобого, пісочника великого із переліку мисливських тварин як види, занесені до Червоної книги України.

Відповідні поправки усунуть колізійну ситуацію, що дозволяє неоднозначно трактувати закон, і забезпечить приведення переліку мисливських видів тварин у відповідність до чинного природоохоронного законодавства.

12. Механізм регулювання добування тварин, занесених до Червоної книги України, для селекційного та діагностичного відстрілу

У ЗУ«Про мисливське господарство та полювання» відсутній механізм регулювання добування тварин, занесених до Червоної книги України, для селекційного та діагностичного відстрілу.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести до ст. 18 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» та створити механізм правового регулювання добування тварин, занесених до Червоної книги України, для селекційного відбору, ветеринарно-санітарної експертизи надавши компетенцію видавати відповідні дозволи комісії з питань Червоної книги України.

13. Уточнення переліку «шкідливих» видів тварин

Ст. 33 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» відносить граків і сойок до шкідливих видів, добування яких належить до посадових обов’язків єгерської служби, хоча зазначені пернаті не є активними хижаками і не можуть впливати на чисельність дичини. Водночас сойка – вид що сприяє природному поновленню дуба.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Вилучити грака і сойку із ст. 33 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання»: Виключення сойки із переліку шкідливих хижаків має уберегти цей вид птахів, що забезпечує природнє поновлення дуба звичайного у лісових екосистемах, від необґрунтованого знищення мисливцями і працівниками єгерської служби.

14. Механізм регулювання чисельності диких тварин

Ст.1. ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» передбачає можливість регулювання чисельності диких тварин – вилучення (відстріл та відлов) диких тварин, що перебувають у стані природної волі, за умови, що їх чисельність на конкретній території загрожує життю та здоров’ю людей, свійських тварин, завдає значних збитків сільському, лісовому чи мисливському господарству, порушує природний баланс видів, загрожує існуванню інших видів диких тварин; проте на практиці відсутній механізм застосування відстрілу для регулювання чисельності у випадках, що передбачені цим законом.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Розробити механізм щодо регулювання чисельності диких тварин, визначивши: осіб, які уповноважені приймати рішення щодо видачі відповідних дозволів та здійснювати відстріл, форми дозволів, шляхи реалізації продукції, отриманої під час добування.

Внесена пропозиція сприятиме підвищенню ефективності ведення мисливського господарства, розв’язанню конфліктних ситуацій, що виникають між користувачами мисливських угідь та землекористувачами, внаслідок розмноження окремих мисливських видів понад оптимальну чисельність та зменшить можливості для виникнення ситуацій, що ведуть до порушення природоохоронного законодавства.

15. Правозастосування видачі трофейних листів та таксодермія

У ст. 35 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» прописані запровадження трофейного листа з метою реєстрації мисливських трофеїв та вказівки для Міністерства аграрної політики України про порядок їх видачі. На даний час відсутня стандартна форма трофейного листа і не визначений механізм його видачі. Крім того, низка рідкісних видів тварин, занесених до Червоної книги України – рись, ведмідь, зубр, пугач, орлан-білохвіст тощо, є поширеними і досить престижними мисливськими трофеями, опудала яких можна зустріти у приватних оселях, на мисливських базах та у конторах мисливських господарств, що неприпутимо з точки зору охорони природи та законності.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Міністерству аграрної політики України розробити стандартну форму трофейного листа та затвердити її відповідним чином, зобов’язавши усіх користувачів обов’язково заповнювати її при добуванні трофейних особин. Створення нормативного забезпечення щодо мисливських трофеїв сприятиме розвитку цивілізованого мисливського господарства, а саме: розвитку трофейної справи, селекції мисливських тварин.

Ввести відповідальність за виготовлення (в т.ч. і для таксидермістів), збут, скуповування і зберігання мисливських трофеїв та опудал рідкісних тварин, якщо у їх власників відсутні документи, що можуть підтвердити законність набуття таких об’єктів (ввезення з-за кордону, трофейний лист оформлений до оголошення виду рідкісним тощо). Відповідні зміни допоможуть вирішити проблеми з незаконними полюваннями на рідкісні види тварин з метою отримання від них продукції для виготовлення мисливських трофеїв і сприятиме збереженню рідкісних видів тварин та розвитку «цивілізованої» трофейної справи.

16. Механізм розведення рідкісних видів тварин

Відсутня мотивація користувачів мисливських угідь у збереженні і відтворенні рідкісних видів тварин (зубр, рись, ведмідь бурий).

З метою вирішення проблеми пропонується:

Розробити і затвердити механізм, що стимулюватиме користувачів мисливських угідь проводити заходи щодо збереження і відновлення рідкісних видів тварин та відновлення деградованих мисливських угідь: зниження оплати за користування мисливськими угіддями (коли така буде введена), що сприятиме залученню мисливських господарств до активної природоохоронної діяльності, збереженню раритетного біорізноманіття, покращенню екологічної ситуації та створенню позитивного іміджу галузі в цілому.

17. Кваліфікаційні вимоги до єгерської служби мисливських господарств

Передбачена ст. 29 ЗУ «Про мисливське господарство та полювання» для єгерської служби мисливського господарства лише посада єгеря та відсутність кваліфікаційних вимог до єгерів призводять до того, що у більшості мисливських господарств єгерська служба складається з осіб часто без відповідної освіти, досвіду і не мисливців. Рівень професійної підготовки працівників мисливських господарств часто є недостатнім, що, враховуючи значення впливу мисливської галузі на довкілля, є неприпустимим. Господарська діяльність таких користувачів завдає шкоди природному середовищу та мисливському фонду зокрема.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Закріпити на рівні закону або підзаконного акту обов’язкову присутність у штаті посади мисливствознавця (хоча б за сумісництвом) – особи з обов’язковою відповідною спеціальною освітою. Призначення на посаду і звільнення мисливствознавця має погоджуватися із обласним управлінням лісового і мисливського господарства; закріпити на рівні закону або підзаконного акту обов’язковість періодичного проходження курсів підвищення кваліфікації єгерською службою мисливських господарств усіх форм власності. Проведення таких курсів забезпечити шляхом створення регіональних центрів перепідготовки. У ході проходження курсів передбачити забезпечення працівників єгерської служби необхідними методичними матеріалами.

18. Полювання на території ПЗФ

Заборона полювання на всій території національних парків та регіональних ландшафтних парків, введена у дію ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» (2010 р.), створює низку проблем для користувачів мисливських угідь, установ ПЗФ, місцевих громад та землекористувачі. Таке обмеження створює конфлікт у мисливському середовищі, а також негативно впливає на створення нових об’єктів ПЗФ.

З метою вирішення проблеми пропонується:

Внести зміни до ЗУ «Про природно-заповідний фонд України» про можливість проведення полювань у господарських зонах національних природних парків та РЛП, за умови погодження лімітів на добування тварин і пропускної спроможності та норм відстрілу із науково-технічними (або наглядовими) радами відповідних установ ПЗФ. Внесення поправок до відповідного природоохоронного законодавства дозволить підвищити ефективність ведення мисливського господарства, забезпечить можливість використання ефективних методів управління екосистемами для установ природно-заповідного фонду, мінімізує фактор соціальної напруги, що виникає при створенні нових об’єктів ПЗФ, внаслідок конфлікту інтересів мисливців та природоохоронців, сприятиме збереженню і розвитку культури спортивного полювання, як одного із напрямків традиційного природокористування, що сприяє сталому розвитку.

19. Організація вольєрного господарства

Розведення мисливських тварин у вольєрах недостатньо забезпечене нормативно-правовою базою у частині реалізації приплоду, що гальмує розвиток дичинорозведення в Україні (особливо у випадку із копитними тваринами).

З метою вирішення проблеми пропонується:

Розробити положення про організацію вольєрного господарства, щоб дичинорозведення (зокрема, розведення тварин в умовах неволі та їх наступне використання) та наступне використання штучно розведених тварин розглядалося не у контексті мисливського, а у контексті сільського господарства, що значно спростить процедуру оформлення відповідних дозвільних документів і сприятиме розвитку дичинорозведення. Це забезпечить розвиток вольєрного господарства та штучного дичинорозведення як перспективного методу інтенсивного ведення мисливського господарства, що дасть змогу вирішити проблему низької чисельності мисливських видів тварин у мисливських угіддях України.

Внесені пропозиції покликані започаткувати професійний діалог щодо внесення змін в управління та діяльність мисливського господарства з метою покращення загального рівня ведення мисливського господарства, а саме: підвищення її економічної ефективності, простоти в управлінні, нормалізації відносин із місцевими громадами, сталого розвитку та невиснажливого використання природних ресурсів.